נא לקרוא את המאמר ולסכם את עיקריו
הסבר קצר וממצה על המושג "מדינת רווחה" - התפתחותו ההיסטורית ומשמעותו כיום.
על אף השימוש הרב שנעשה במונח "מדינת הרווחה" הן בשיח הפוליטי והחברתי, הן בספרות המקצועית, למעשה אין כל הסכמה לגבי משמעותו המדויקת של המונח הזה. ניתן למצוא בספרות המקצועית הגדרות רבות מאוד למדינת הרווחה, המשקפות את ההטיות התיאורטיות או הערכיות של החוקרים או את המאפיינים הספציפיים של המקרים שהם חוקרים. חלק מהחוקרים טוענים כי עצם קיומה של מערכת שירותי רווחה במדינה מסוימת מספקת כדי להגדיר אותה כמדינת רווחה. בניגוד לאופן מינימליסטי זה להגדרת "מדינת הרווחה", יש חוקרים אחרים המדגישים דווקא את השוני הרב בין אותן מדינות במערב אירופה ובצפון אמריקה המכונות דרך כלל מדינות רווחה. אלו טוענים כי חוסר הבהירות באשר להגדרת מדינת הרווחה נובע מכך שאין דגם אוניברסאלי של "מדינת הרווחה", אלא יש דגמים שונים בתכלית של "מדינות רווחה" במדינות שונות. כך, למשל, דגם מדינת הרווחה הסקנדינבית שונה מאוד מזה שמאפיין משטרים ליבראליים, דוגמת ארה"ב וקנדה, ושניהם שונים מאוד ממדינת הרווחה השמרנית שמאפיינת את מדינות מרכז אירופה, דוגמת גרמניה.
למרות השוני בין המדינות המכונות מדינות רווחה, ניתן לזהות מספר מאפיינים המשותפים לכל מדינות הרווחה ולהגיע לידי הגדרה המבחינה בין מדינות שהן מדינות רווחה לבין כאלה, אשר להן מערכות רווחה כלשהן, והן מספקות מענים לצרכים אלו ואחרים של תושביהן, אולם לא ניתן להגדירן כמדינות רווחה. בגלל העלויות הכרוכות בהפעלות המערכות ההכרחיות במדינות רווחה, כל מדינות הרווחה הן מדינות מתועשות, מפותחות ועשירות באופן יחסי. זאת ועוד, הן כולן מדינות קפיטליסטיות בעלות כלכלת שוק מפותחת. לא זו בלבד שנדרשת תשתית כלכלית נרחבת לקיומה של מדינת רווחה אלא שהיא גם זקוקה למשטר דמוקרטי, המכיר בזכויות האזרחיות, הפוליטיות והחברתיות של תושביו. בהקשר זה, השירותים שמדינת הרווחה מספקת לתושביה אינם בבחינת חסד אלא הם חלק מזכויות היסוד שלהם זכאי כל תושב. על כן, ניתן לומר כי מדינת רווחה היא מדינה המספקת מענים לצרכים האנושיים הבסיסיים של תושביה, כחלק ממימוש זכויותיהם הפוליטיות. באופן קונקרטי יותר, מדינת הרווחה שואפת להבטיח את ביטחונם הסוציאלי של תושביה, לספק רצפה של הכנסה, תזונה, טיפול רפואי, חינוך, דיור, תעסוקה ושירותי רווחה אישיים לכל תושביה, וכן לצמצם במידה מסוימת את הפערים החברתיים. יעדים אלה מושגים על-ידי פעולות המתבצעות באחריות המדינה במספר דרכים. הן כוללות תשלום ישיר של גמלאות, אספקה ישירה של שירותים חברתיים, הבטחת גמלאות עקיפות באמצעות מערכת המסים, וכן פעולות התערבותיות שונות במשק ובשוק העבודה.
* * *
מדינת הרווחה היא תופעה פוליטית וכלכלית חדשה באופן יחסי. השימוש הראשוני במושג "מדינת רווחה" נעשה על-ידי הקנצלר הגרמני פון-פאפן בשנת 1932 כדי לתקוף את החקיקה הסוציאלית המקיפה את הרפובליקה הווי מארית. לקונוטציה חיובית זכה המונח רק בראשית שנות הארבעים כאשר הארכיבישוף של קונטרברי, וויליאם טמפל, ביקש להשוות בין דאגתו של המשטר הדמוקרטי הבריטי לרווחת אזרחיו לבין האתוס הכוחני של גרמניה הנאצית.
רעיון אחריות המדינה לרווחת התושבים לא החל כמובן עם הקמת מדינת הרווחה המודרנית. "חוקי העניים", אשר נחקקו באנגליה בשנת 1601, נחשבו לחוק חלוצי בעניין זה מפני שהוא קבע לראשונה את מחויבותן של רשויות המדינה לרווחת התושבים. אולם, חוק זה ואלו שבאו בעקבותיו בבריטניה ובמדינות אחרות מיקדו את אחריותה של המדינה על אותם אנשים שלא הייתה להם כל אפשרות לקיום מינימלי ללא סיוע הכלל. זאת ועוד, סיוע זה היה תמיד מצומצם ביותר ולווה בתנאים משפילים ומעיקים. דוגמה קרובה יותר לדגם מדינת הרווחה המודרנית הונהגה בגרמניה בשני העשורים האחרונים של המאה ה-19. מסיבות פוליטיות וכחלק ממאבקו בתנועה הסוציאל-דמוקרטית, הנהיג הקנצלר ביסמרק מערכת של ביטוח סוציאלי באחריות המדינה, אשר סיפקה ביטחון סוציאלי לפועלים במקרה שלא יוכלו להתפרנס מעבודה בגין תאונות בעבודה או זקנה.
את התפתחות מדינת הרווחה במאה ה-20 אפשר לקשור בראש ובראשונה למשבר הכלכלי שפקד את כל המדינות המתועשות בשנות ה-30. אמנם, כל המדינות הללו אימצו תכניות ביטחון סוציאלי שונות בשנים הראשונות של המאה ותהליך זה הואץ מאוד בעקבות המצוקה שגרמה מלחמת העולם הראשונה. אולם עד למשבר של שנות השלושים, הדעה הכלכלית המקובלת הייתה עדיין זו שטענה כי אין לפגוע בפעילות השוק החופשי, ושאל לה למדינה להתערב בשוק העבודה כדי למנוע אבטלה, ובוודאי שלמדינה אסור לעודד בטלה על-ידי תמיכות סעד נדיבות. על כן, תכניות הרווחה שאומצו התמקדו בעיקר באוכלוסייה העובדת ונועדו להגן עליה מפני סכנות כמו תאונות בעבודה, זקנה ואבטלה.
המשבר הכלכלי החריף שפקד את העולם המתועש לאחר נפילת הבורסה בוול סטריט בשנת 1929 והאבטלה ההמונית שבאה בעקבותיה גרמו לשינוי רדיקאלי בגישה זו. לראשונה, היה חשש ממשי לאיום על הסדר החברתי הקיים מצד המובטלים וחסרי הבית שתמכו בתנועות פוליטיות רדיקאליות. הייתה תחושה גם שהפתרונות הכלכליים הקלסיים אינם מסוגלים להתמודד עם המשבר הכלכלי. הצורך לחפש גישה כלכלית שתשמור על יציבות המשק הקפיטליסטי, והצורך ליצור מערכת רווחה שתבטיח קיום סביר גם למי שלא יכול לעבוד שלא באשמתו, הולידו את מדינת הרווחה. ואכן כבר בסוף שנות השלושים, יסודותיה הונחו במדינות השונות, אם בדמות
ה-"ניו דיל" של רוזבלט בארה"ב, אם במסגרת תפיסת "בית העם" בשבדיה, ואם בחוקי הרווחה השונים שאומצו במדינות אחרות.
מלחמת העולם השנייה קטעה תהליך זה, מחד גיסא, אולם, מאידך גיסא, החוויות הנוראיות של המלחמה שחוו יחדיו תושבי מדינות מערב אירופה, תחושת שותפות הגורל שנוצרה בעת המלחמה, וגם הרצון ליצור חברה טובה יותר לאחריה, יצרו בסיס נוח למיסוד מדינת הרווחה לאחר סיומה. ואכן עם סיום מלחמת העולם השנייה, ניתן לדבר על "עידן מדינת הרווחה".
את אב הטיפוס של מדינת הרווחה ניתן לקשר לשמותיהם של שני בריטים – ג'ון מינארד קיינס ווויליאם בוורידג'. בכתביו בסוף שנות ה-30, טען הכלכלן קיינס כי הדרך היחידה שבה תוכל המדינה הקפיטליסטית לשרוד היא באמצעות התערבות ממשלתית כדי לייצב את השוק החופשי. קיינס טען כי הממשלה, באמצעות תקציבה, צריכה לכוון ולסייע לתפקוד השוק ולהבטיח תעסוקה מלאה. את היעדים של יציבות השוק ותעסוקה מלאה ניתן להשיג, אמר קיינס, על-ידי צמיחה כלכלית מתמשכת, זו תובטח באמצעות השקעות ממשלתיות, תשלומי העברה לתושבים באמצעות מערכת הרווחה ונכונות ליצור גירעון תקציבי בתקופות של מיתון כלכלי.
שמו של וויליאם בוורידג' נקשר למדינת הרווחה בעיקר בזכות מסמך שהגיש לממשלת בריטניה בשנת 1942 בדבר ארגון שירותי הרווחה במדינה, ואשר זכה לשם – "תכנית בוורידג'". תכנית זו הייתה בעצם תכנית עבודה ליצירת מדינת רווחה.
בוורידג' טען במסמך כי ניתן להילחם במחסור ולחסל את העוני על-ידי יצירת תעסוקה מלאה ועל-ידי הקמת מערכת כוללנית של בטחון סוציאלי שתבטיח לכל אדם מינימום לקיום וגישה חופשית לשירותי הרווחה, החינוך והבריאות בלי קשר להכנסתו.
הייחוד של תכנית בוורידג' הוא בכך שהיא הציעה מערכת שתשרת את כל האזרחים ותמומן
על-ידי כולם. לא עוד מערכת סעד שתשרת רק את הנזקקים ואת השוליים של החברה, אלא מערכת שתעניק לכל אדם בחברה, מבלי קשר למעמדו או למצבו, את התנאים לקיום בכבוד מהיום שנולד ועד ליום מותו. באמצעות תכניתו, הצליח בוורידג' להעביר את העיסוק בנושאים אלו משולי הדיון הפוליטי ושולי החברה אל מרכז הבמה הפוליטית והחברתית. הוא פעל בכוונה כדי ליצור תחושה בקרב כל שכבות האוכלוסייה כי יש להם אינטרס ישיר במערכת ביטחון סוציאלי שאיננה מיועדת אך ורק לעניים ולמסכנים, אלא מעניקה זכויות חברתיות וביטחון לכל תושבי המדינה. במילים אחרות, תכנית בוורידג' היא תכנית אוניברסאלית, תכנית שאיננה מגבילה את הזכות אליה באמצעות מבחן, אשר בודק את נזקקותו של האדם, אלא מספקת שירותים לכל האזרחים על בסיס אוניברסאלי. תכניתו של בוורידג', אשר פורסמה באחד מרגעי השפל של בריטניה במלחמת העולם השנייה, זכתה לפופולאריות עצומה. הממשלה, בראשותו של צ'רצ'יל, לא התלהבה תחילה מהמלצותיו של בוורידג', אך נאלצה לאמץ את הדוח במלואו. תגובות אלו לדוח נבעו ככל הנראה מהעיתוי של פרסום הדוח והמשמעות אשר יוחסה לו. הדוח סיפק לעם הבריטי הצדקה להמשך המלחמה בדמות התקווה לחברה טובה יותר שתיווצר לאחר הניצחון.
* * *
שלושים השנים שלאחר סיום מלחמת העולם השנייה היו שנות הזוהר של מדינת הרווחה. כל המדינות הקפיטליסטיות באירופה, באמריקה ובאוסטרליה אימצו מדיניות רווחה. דוח בוורידג', על אף שלא אומץ כלשונו באף מדינה וגם לא בבריטניה, שימש מקור השראה לתכניות לבנייה מחדש של הארצות אשר עברו את המלחמה. הצמיחה הכלכלית המהירה שאפיינה את הכלכלות הללו בשנות החמישים והשישים, תחושות הסולידריות שהתפתחו בתקופת המלחמה והשאיפה של קובעי המדיניות במדינות הללו ליצור חברות המציעות לאזרחיהן תעסוקה ורמת חיים טובה ועדיפה מזו של המדינות הקומוניסטיות, אשר מעבר למסך הברזל, דרבנו את התפתחותן של מדינות רווחה מקיפות מכל המדינות הדמוקרטיות המתועשות. באופן זה או אחר, המדינות הללו כולן הנהיגו תכניות ביטוח סוציאלי, אשר הגנו על האזרחים מפני סכנות שונות, פיתחו מערכות שיכון, בריאות וחינוך ממלכתיות מקיפות, יצרו מערכות רווחה אישיות וסעד ופעלו לצמצום העוני ולהקטנת הפערים החברתיים. הצמיחה הכלכלית המתמשכת במדינות הללו, אשר התבססה על תפיסותיו הכלכליות של קיינס, והתעסוקה המלאה שאפיינה את רובן יצרו קונצנזוס רחב סביב מדינת הרווחה ורעיונותיה ואפשרו הוצאה כספית גדולה בעבור שירותי רווחה ממשלתיים. אם בשנת 1960, מדינות הרווחה הוציאו כעשירית מהוצאותיהן על שירותים חברתיים, בשנת 1975 ההוצאה הממוצעת על עניינים חברתיים במדינות הרווחה הוכפלה והגיעה ליותר מ-20% מהתוצר המקומי הגולמי. בעוד שבראשית שנות ה-30, רק כמחצית מהאוכלוסייה העובדת כוסתה נגד פגיעה בהכנסותיה כתוצאה מתאונת עבודה, אבטלה או זקנה, בשנת 1975, 90% מכוח העבודה זכה לכיסוי נגד הסכנות הללו.
אולם, התפתחות מהירה ומקיפה זו של מדינות הרווחה הואטה מאוד החל מאמצע שנות השבעים. משבר הנפט, שפקד את העולם המתועש בשנת 1973 כתוצאה מהחרם שהטילו המדינות שמפיקות נפט, האטת הצמיחה הכלכלית והגידול בחוסר עבודה, כל אלו גרמו למשבר כלכלי במדינות הללו. נוסף על כך, הירידה המתמשכת בילודה מאז סיום מלחמת העולם השנייה ובמקביל הגידול בתוחלת החיים, הביאו לידי שינוי דמוגרפי משמעותי, שבא לידי ביטוי בגידול ניכר באוכלוסייה הקשישה ובצמצום כוח העבודה. המשבר הכלכלי והשינויים הדמוגרפיים גרמו לגידול רב במספר האנשים במדינות הרווחה הנזקקים לשירותי הרווחה ולירידה במקורות המימון, שבאמצעותם ניתן היה לממן את השירותים הללו. תהליך זה, המכונה לעתים "משבר מדינת הרווחה", העלה סימני שאלה נוקבים לגבי עצם הרעיון של מדינת הרווחה, לגבי הנחות היסוד הכלכליות והחברתיות העומדות בבסיסה ולגבי התפתחותה העתידית.
כשני עשורים לאחר פרוץ "משבר מדינת הרווחה", ברור למדי כי החששות כאילו מדינת הרווחה עומדת לחלוף מהעולם היו מוגזמים מאוד. אמנם קצב גידול ההוצאות בעבור רווחה הואט בתקופה זו, צומצם מאוד תהליך הנהגת תכניות רווחה חדשות והוחמרו תנאי הזכאות לתכניות קיימות מסוימות, אולם לא חלו שינויים מרחיקי לכת באף אחת ממדינות הרווחה, גם לא באלו אשר בהם שלטו ראשי מדינה, שהתנגדו בחריפות למדינת הרווחה, דוגמת רונלד רייגן בארה"ב ומרגרט תאצ'ר בבריטניה. כך למשל, גם היום ההוצאה על שירותים חברתיים מגיעה לשיעור שבין רבע ושליש מסך התוצר המקומי הגולמי במדינות הרווחה כולן.
עם זאת, מדינות הרווחה של היום שונות, במובנים שונים, ממדינות הרווחה שהיו קיימות בתקופה שקדמה למשבר. ראשית, הן פועלות בסביבה כלכלית שונה בתכלית, אשר מתאפיינת בגלובליזציה ובתלות הדדית גוברת, בצמיחה כלכלית איטית יותר ובשינויים משמעותיים בשוק העבודה, ובאה לידי ביטוי בקיבוע חוסר עבודה ובעבודה חלקית. שנית, גורמים פרטיים ומוסדות ללא כוונת רווח ממלאים תפקיד הולך וגדל באספקת שירותי רווחה. תהליך ההפרטה לא פסח על תחומי הרווחה ועל אף שתהליך זה לא הביא לצמצום ניכר בעלויות הרווחה, הוא הביא לידי מעבר משמעותי בתחום האספקה של שירותים שונים ומגוונים מידי המדינה לידי גורמים שונים הפועלים בשוק החופשי. שלישית, לצד תמיכה ציבורית נרחבת במעורבות המדינה בהבטחת ביטחון סוציאלי ורווחה ניכרת, בכל מדינות הרווחה גוברת ההכרה כי מדינת הרווחה איננה מסוגלת לפתור בעיות חברתיות המלוות את המדינות המפותחות מזה שנים רבות. כך, למשל, מרבית מדינות הרווחה אינן מצליחות להתמודד בהצלחה עם בעיות עוני ופערים חברתיים ואלו יציבים ואף מתרחבים. לאור כל זאת, חוקר מדינת הרווחה, פול פירסון (2001) מכנה את מצבם של מדינות הרווחה כיום ולעתיד הנראה לעין – מצב של "צנע קבוע" (Permanent Austerity).